构建高水平全国统一大市场监管机制
2022-05-24 09:17:24      来源:广州日报

近日,《中共中央、国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》(以下简称《意见》)发布,明确了建设全国统一大市场总体要求和具体路径,而且特别说明市场监管机制建设是极其重要的环节。为此,我们认为全国统一大市场要求统一市场监管规则、统一市场监管执法、全面提升监管能力,是加快建立高水平全国统一大市场监管机制的核心要素。

建设统一市场监管规则

市场监管是政府对于市场的干预,其目的在于纠正市场失灵、维护市场秩序、保护包括消费者在内的多方主体的利益。市场监管规则的统一对于建立全国统一大市场具有决定性作用。众所周知,近些年来欧盟数字经济发展明显落后于中国和美国。专家学者普遍认为欧盟数字经济落后很大程度上源于其缺乏高度整合的统一数字市场,而阻碍欧盟统一数字市场形成的原因是欧盟各国之间数字市场监管规则的不统一。比如一个德国电商平台在法国发展,就面临着德国和法国在消费者权益保护规则方面的显著不同,这极大地增加了电商平台在欧盟层面发展的成本。因此,欧盟立法趋势是推进欧盟层面统一数字市场建设,2015年提出了《数字化单一市场战略》,后续又通过了《数字化单一市场版权指令》《通用数据保护条例》等立法。欧盟希望通过立法来统一欧盟数字市场监管规则,打造可以与中美相竞争的数字统一市场。

相比欧盟,中国是一个统一的国家,通过国家层面立法,我国市场监管规则本身就是相对统一的,这也是我国相对于欧盟巨大的制度优势所在,但我国在市场监管规则统一方面仍有需要改进之处,主要有以下两个方面:

其一,在已有法律规定的领域,应在国家层面出台实施细则和执法指南。法律规定通常是一般化、抽象化的,这使得仅有法律规定不足以解决市场监管规则统一问题,并为各地执法不统一留下了很大空间。例如《中华人民共和国广告法》规定除医疗、药品、医疗器械广告外,其他广告禁止使用医疗用语,但何谓“医疗用语”,国家层面并没有给出明确界定和执法指南,导致各地执法不统一,不能为市场主体建立稳定预期。因此,需要通过实施细则、执法指南等方式加强市场监管规则的统一。

其二,为新领域新业态市场增加监管规则的供给。法律总是落后于社会生活的需求发展,当新领域新业态市场出现时,往往没有专门的市场监管规则可以套用,从而导致种种问题出现。同时,由于缺乏国家层面的统一规则,更加容易导致各地执法的不统一,妨碍新领域新业态全国统一市场的建立。因此,应加强顶层设计,及时关注新领域新业态市场发展,以问题为导向,注意及时增加相应的监管规则供给,给市场主体以稳定的预期。

强化统一市场监管执法

“徒法不足以自行”,除了市场监管规则统一外,全国统一大市场建设还需要统一的市场监管执法。

其一,应将统一执法尺度作为市场监管部门执法的核心目标,并建立相应机制予以保障。全国统一大市场要求为市场主体建立稳定的市场预期,这个预期不因地域的变化而变化,即无论市场主体在哪个地方经营,所面对的执法尺度应该是统一的。在司法领域,最高人民法院明确提出,统一裁判尺度是各级法院审判工作应追求的重要目标。因此,建议国家市场监督管理总局加强顶层设计,研究统一执法尺度的方法,适时发布相关文件,并建立相应工作机制。在统一执法尺度机制设计方面,可以参考司法机关的做法,进一步规范执法程序、加强执法监督,同时加强对执法人员统一执法尺度意识方面的教育。

其二,加强综合监管部门和行业监管部门的联动。《意见》第二十条明确提出了建立综合监管部门和行业监管部门联动的工作机制。综合监管部门主要是指市场监督管理部门,而行业监管部门是指特定行业的监管部门。以直播电商监管为例,市场监督管理部门是综合监督管理部门,而网信办则是行业监管部门;综合监管部门和行业监管部门间职能存在分工,亦存在交叉领域。因此,应通过加强联动,促进执法标准和执法尺度的统一。在直播电商领域,市场监管部门和网信办已经有了良好的协调互动,国家市场监督管理总局与国家互联网信息办公室等七部门联合发布了《网络直播营销管理办法(试行)》,该办法成为直播电商领域的基本监管规则,为此,统一执法尺度对于加快建立高水平全国统一大市场监管机制非常重要。

其三,行政执法尺度和司法裁判尺度的相对统一。《意见》第四条明确提出,要进一步明确和统一行政执法、司法裁判的标准。在相同问题上行政执法和司法裁判的尺度应追求相对的统一。对于市场主体而言,行政和司法往往是并列的救济渠道。如,一个知识产权人在权利受到侵害时,既可以请求行政机关以执法的方式打击侵权者,也可以通过法院诉讼的方式要求侵权人承担侵权责任;这两条并列的渠道,如果存在过度的尺度不统一,则会出现明显失衡,造成市场主体预期不稳定,不利于全国统一大市场的建设。另外,按照依法治国的原则,行政机关的执法行为往往具有可诉性,即行政相对人对行政执法行为有异议,可以提起行政诉讼,将行政机关诉至法院,由法院对行政机关的执法行为进行评价。基于以上两个方面原因,若行政执法尺度与司法裁判尺度存在较大差别,则存在着行政执法行为被司法进行否定评价的风险。可见,行政执法尺度与司法裁判尺度的相对统一对于加快建立高水平全国统一大市场监管机制极其重要。

全面提升监管能力

全国统一大市场的建设,对市场监管提出了更高的要求,要求市场监管部门全面提升监管能力。

其一,为提高市场监管部门对新领域新业态的监管能力,应探索特定领域建立高层级、跨区域、专业化的市场监管机构。我国市场监管的模式以综合执法为主,这个模式极大地提升了监管效率。但综合执法模式在面对新领域新业态的监管时,也会面临监管能力不足问题。以“大数据杀熟”侵害消费者权益问题来说,在技术上,市场监管部门执法面临如何判断网络服务提供者存在“大数据杀熟”的行为;在法律上,又面临如何判断网络服务提供者实施的差别化定价是否“合理”等难题。这些难题是基层综合执法机构很难应对处理的问题,要解决这些监管难题,市场监管部门可以考虑向司法部门学习,建立高层级、跨区域、专业化的市场监管机构。知识产权审判,特别是涉及发明专利等技术性较强案件的审判,司法部门为此建立了专门的知识产权法院系统。知识产权法院系统具有高级别、跨地域和专业化的特点,有效地破解了知识产权案件专业性强带来的审理难题,取得了良好的成效。市场监管部门面对专业性强的反垄断问题时,应组建高层次、专业化的监管机构予以应对,即在新业态新领域,市场监管部门可以探索建立高层级、跨地域和专业化的监管机构,以全面提升新业态专业性领域市场监管能力。以网络市场监管为例,可将网络市场监管中的复杂问题,例如涉及算法、新型不正当竞争等问题集中于新型的监管机构,新型的监管机构可以在国家市场监督管理总局层面设立,亦可设立在网络市场监管经验较为丰富的北京、浙江、广东等区域,跨地域的监管范围有利于加快建立高水平全国统一大市场监管机制。

其二,全面加强市场监管技术系统的建设,为市场监管工作提供强有力的技术支持。“工欲善其事,必先利其器”,在全社会向数字社会转型的背景下,市场监管技术系统的建设尤为必要。《意见》第二十一条明确提出了加快智慧监管、深化“互联网+监管”、建立健全跨行政区域网络监管协作机制。这些都与市场监管技术系统的建设密切相关。市场监管技术系统的建设应该融入整体的“数字政府”建设中,由国家市场监督管理总局为主导,建立全国统一的市场监管技术系统。这个市场监管技术系统应导入各类市场主体的信息,特别是网店经营者的信息,为市场监管提供基础性的条件。技术系统应具有对市场自动巡查、为行政执法提供取证、固定证据等功能;技术系统还应与现有的投诉举报系统打通,在系统中实现投诉举报案件的分发、案件后续的管理等功能。全国统一市场监管技术系统的建设,将有效提升市场监管能力,促进全国统一大市场的建设、形成高水平市场监管体系。

(作者 邹新月系广东财经大学副校长、教授、博士生导师;姚志伟系广东财经大学法学院教授)

编辑: 朱俊杰 责任编辑: 昝娟娟

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